8. 随着网上出口前通知系统于2006年启动，前体国际贸易监测得到了显著改善。有了这一自动系统，各进出口国的国家主管当局现已可能通过单一、集中的系统进行通信，确认单次交易的合法性或实时暂停运输或拦截可疑货物。通过网上出口前通知门户发送的出口前通知已增加到每年20,000多条，发往169个国家和地区。该系统由麻管局为各国政府提供，目前有126个注册用户；但只有43%的低收入国家已经注册，这一比例比高收入国家或中等收入国家（分别为85%和65%）都要低得多。

　　9. 继续发展网上出口前通知系统，对通过网上出口前通知系统报告的拟出口货物的风险进行单独或综合分析，这十分重要。麻管局尽管不是出口国与进口国之间交易的参与方，但协助各国政府核查发往各个国家的交易，特别是不要求提供通知或资源和能力有限的国家和地区。

　　10. 在落实大会关于改善有关可疑交易的信息交流的建议和关于在交流前体交易信息及传播化学品贩运组织所用做法的系统性信息方面需要增进多边合作的建议76方面取得了一些成果。麻管局支持了多个有时限的国际行动活动，以打击前体化学品转移和启动追溯调查：“紫色行动”（1999-2005年）、“黄玉色行动”（2001-2005年）和“聚合项目”（由前两个项目于2005年合并而成），为各国政府提供了关于高锰酸钾和醋酸酐贩运情况的战略信息；而“棱晶项目”（2002年开始）则重点关注苯丙胺类兴奋剂的某些前体。这些多边行动使更多从国际贸易向非法渠道转移（或企图转移）化学品。

　　11. 在这些行动下制作的信息，加上年度报告，还为受国际管制物质的列表和重新列表进程提供了资料。为应对非法贩运和制造中的新兴趋势，麻管局此前建议麻醉药品委员会将几种化学品列入附表或重新列表。新出现的用于非法制造苯丙胺类兴奋剂的去甲麻黄碱于2000年添入表一。自那时以来，有多种其他化学品从表二移至表一，包括醋酸酐（2001年）、高锰酸钾（2001年）和苯乙酸及其盐类（2011年）。

　　12. 过去几年中，化学品贩运组织越来越多地开始直接从业界获得替代化学品，包括定制化学品。对此，各国政府正越来越多地采纳以业界为重要合作伙伴来防止转移的观念。麻管局的《化学工业自愿行为守则撰写准则》和非附表所列物质有限国际特别监视清单是可在这方面提供协助的免费工具。该监视清单是因对替代化学品使用的担忧增多而于1998年设立的，它在平衡业界合法需要量的同时帮助各国政府灵活地锁定最有可能从合法贸易中转移的非附表所列物质。该清单目前已扩展至包含52种物质，已分发给监管机关，供其与业界合作使用。

　　B. 挑战与未来

　　13. 二十年的国际前体管制证明，国际管制体系制定了一系列必要的工具。但经验表明，这些工具并未得到普遍实施，仍需在国内和全球层面更加全面地加以实施。这些工具的具体例子在下文第五章列出。

　　14. 二十年的国际前体管制还证明，化学品贩运组织有能力迅速适应来自监管和执法机构的压力。具体而言，他们获得中间体、前前体和定制化学品的能力增强了，制造的规模和精密程度也提高了，证据是他们已经能够使用此前被认为因为过于复杂、成本过高而无法在非法环境中使用的其他起始原料和方法。而且，合成的、非植物性的毒品种类和数量都在持续增加，目前变化发生的速度前所未有地快。前体采购和非法制造固有的灵活性意味着遏制这些发展的机制也必须灵活。

　　15. 将单个物质列入附表的观念是一种被动的措施，跟不上用于非法制造毒品的新前体物质的出现速度。需要一种更灵活的方法，用更短的反应时间来发现可疑订单并防止新化学品的转移，这只有通过与业界合作才能实现。

　　16. 同时，立法必须更灵活，以便在怀疑某种新化学品可能要用于非法制造毒品时，允许就涉及该化学品的事件展开调查和进行起诉。像缉获当下受管制化学品那样，利用新的非附表所列化学品的事件应被视为调查的开始，而不是结束。

　　17. 政府还必须考虑贩运化学品的犯罪行为与惩罚的匹配程度。新化学品相关的刑事、民事和行政制裁必须与意欲制造的非法物质的类型和数量相称。因此，涉及打算用于非法制造毒品的前体的案件应适用与计划制造毒品数量对应的制裁。

　　18. 最后，为了使国际社会得益于对新的发展情况的了解，并防止未来的转移，最重要的是要改善关于可疑订单、被拦截货物和被缉获前体的信息和战略情报的实时传播。无论在国家还是国际层面上，监管和执法机构及相关行业在了解当今转移和贩运的动态和复杂性以及发现弱点和制定适当解决方案方面都发挥着同等重要的作用。

　　二. 国际前体管制的挑战xxv

　　1. 麻管局2011年前体报告侧重于《1988年公约》规定的框架要求、相关决议以及现有工具实施方面取得的成果和进展。本章更加详细地分析了现有空白，概述了前体管制工作今后将面临的挑战。麻管局对《1988年公约》第12条执行情况的分析表明，前体管制的重大挑战在现阶段主要涉及两大领域：

　　. 《1988年公约》和相关决议的规定未在国家层面得到全面执行（即国内 管制）

　　. 出现了在现有法律框架内没有得到全面解决的新挑战

　　A. 《1988年公约》和相关决议的规定未在国家层面得到全面执行

　　2. 国际前体管制系统的支柱是《1988年公约》第12条，并有麻醉药品委员会、经济及社会理事会和大会的决议作为补充。多年来，有20多项专门针对前体问题的决议，要求采取补充措施。77此外，至少还有10项决议结合普遍毒品管制问题提及前体管制内容，包括安全理事会关于阿富汗局势问题的第1817（2008）号决议。《1988年公约》还规定了多项其他措施，用以防止相关材料和设备转用（第13条），并确保由商业承运人（第15条）、通过海运（第17条）、经自由贸易区和自由港（第18条）和邮件（第19条）运输的货物的流动安全性。

　　3. 《1988年公约》有187个缔约国，如今是三项国际毒品管制条约中加入国最多的条约。在采取措施以实现第12条的核心目标即防止转用非法毒品制造所用物质的问题上，《1988年公约》赋予各缔约国重要的酌处权。这种酌处权特别涉及监测合法生产和国内分销的各种措施，承认各国在其境内的合法产业和贸易以及非法毒品制造的性质和规模问题上的作用及国情各不相同。务必要认识到，能否遵守《1988年公约》规定的国际贸易监测要求，与国家层面是否建立了相应的法律基础、是否有适当的监管框架、程序和工作机制密切相关。假如不了解国内市场及其行为者的情况，包括最终用户，缔约国可能无法履行防止前体转用方面的义务。

　　4. 此类战略资料的要素之一是了解合法制造商的情况。经济及社会理事会第1995/20号决议请各国政府提交关于《1988年公约》表一所列物质制造商的资料。但2007年以来，只有19个国家政府提供了这方面的资料。78

　　5. 其他薄弱领域可能包括从事附表所列物质的制造、分销和商业化、中介、进出口和（或）最终使用的运营商的国家注册制度不够健全，或者这些制度的实施不够连贯一致。

　　6. 一个值得关切的相关领域是为《1988年公约》表一和表二所列的某些物质设置进口和分销最低限额。从合法贸易中转用极少一部分前体化学品，就足以满足非法毒品的制造需求，因此，根据合法贸易量设定的最低限额仍可能使得大量前体被转用于非法毒品制造。一个典型的例子就是已查明的醋酸酐转用和缉获情况，这些情况主要是由在最低限额和最终用户注册要求等国内贸易监管上不足或较为宽松的国家报告的，并（或）与此类地区有关。例如，这其中包括匈牙利、墨西哥和斯洛文尼亚，这三国均在2007至2011年间全世界报告醋酸酐缉获量最多的五个国家之列。据麻管局所知，目前正在纠正已经查明的薄弱环节。另一个例子是加拿大和美国的国内非法毒品制造问题，这在一定程度上是为了规避关于含有伪麻黄碱或麻黄碱成分的药物制剂的采购限制：美国现行的采购限制使得供个人消费的甲基苯丙胺小规模非法制造不断蔓延；在加拿大，非法毒品制造商依赖膳食保健产品，针对含有伪麻黄碱和麻黄碱成分的药物制剂实施的较为严格的管制措施通常不涉及这些产品。

　　7. 麻醉药品委员会第49/3号决议请会员国向麻管局提供关于苯丙胺类兴奋剂四种前体化学品的年度合法进口需要量估计数（见上文第19段）。近几年来，提交此类估计数的政府和此类估计数所涉物质的数量稳步增加，目前已经达到150个国家和地区。但麻管局注意到，一些国家的政府在提供适当估计数方面面临困难。各国政府往往设定大比例的“安全边际”，确保可以照顾到年内可能出现的增幅，而不是试图确定切合实际的估计数作为在控制转用方面行使监管职能和发挥作用的补充工具。例如，在编制了两套数据的国家中，有45个国家的2011年进口量远远低于（至少低40%）它们曾经估计的麻黄碱或伪麻黄碱（原料形式和制剂形式）年度合法进口需要量。东欧、中美洲、加勒比和南亚的伪麻黄碱实际进口量与需要量估计数之间的差距最大，南亚和北美洲的麻黄碱实际进口量与需要量估计数之间的差距最大。与之相反的是，有16个国家进口这些物质的数量超出其年度合法进口需要量，超出120%或更高。79

　　8. 麻管局认识到，一些国家在确定这些前体化学品的准确估计数方面遇到困难，假如这些化学品不是在进口国内使用，而是为再出口目的而进口（即，由贸易和再出口公司比例较大的国家进口），困难尤其大。但在所涉这四种前体中，至少有两种——1-苯基-2-丙酮和3,4-亚甲基二氧苯基-2-丙酮——的合法贸易有限，且合法用途极为有限。因此，确定有限用量的估计数，或是禁止进口此类物质，应当比较简单。实际上，在报告合法进口需要量的国家政府中，有50%至60%的政府确定这两种物质的进口需要量为零，有两国政府禁止进口1-苯基-2-丙酮；另有七个国家（均位于拉丁美洲）的政府禁止进口麻黄碱和（或）伪麻黄碱以及含有这两种成分的制剂。80提醒所有国家政府，应在各国之间以及与麻管局交流估计数的编制方法，以便逐步改进所用方法。此外还提醒各国政府注意使用麻管局和世卫组织共同编制的《受国际管制物质需要量估算指南》和麻管局关于各国政府在确定麻黄碱和伪麻黄碱年度合法需要量时可能考虑到的问题的指导说明，两份文件均可在麻管局网站（www.incb.org）查阅。

　　9. 更全面地执行《1988年公约》及相关决议的障碍之一仍是前体管制工作的条块分割。这在国家层面关于前体问题的各类立法中表现得十分明显，根源在于所涉及的各类物质的性质各不相同，其中包括工业化学品、制药原料和医疗产品。很多国家没有设立负责前体管制工作的中央主管部门，国家所有相关机构之间以及与其他国家的同行之间缺乏充分合作和信息共享，使得问题进一步加剧。要应对今后的这些挑战，各国政府应审查相关监管机构和执法机构之间关于前体的信息共享和实际工作机制，应确保不存在可能被前体贩运组织利用的职责漏洞或交叉之处。

　　10. 改进或促进国际贸易会影响到所有商品的流通，其中包括前体化学品。2013年1月1日是欧洲联盟单一市场成立20周年纪念日，其他地区也出现了建设关税同盟的趋势（例如，加勒比共同体单一市场和经济、南方共同市场、东非共同体共同市场（布隆迪、肯尼亚、卢旺达、乌干达和坦桑尼亚联合共和国），以及白俄罗斯、哈萨克斯坦和俄罗斯联邦政府宣布将于2012年建立共同经济区域来加深经济一体化），增加贸易量及减少国际贸易交易数量。各国主管当局应注意到并有效应对建立共同内部市场可能带来的管制方面的某些困难。例如，欧洲联盟正在调整关于醋酸酐以及含有麻黄碱和伪麻黄碱成分的药物制剂的监管措施。

　　11. 同样，运输网络的增加，包括集装箱贸易，还有自由贸易区，会对前体管制工作构成新挑战。

　　12. 《1988年公约》第13条涉及到防止非法制造毒品所用材料和设备的贸易和转用。通常认为，这一条款的适用范围包括非《公约》表一和表二所列物质、掺加剂、稀释剂、片剂赋形剂、包装材料以及实验室玻璃器皿和设备等生产设备（例如，压片机，包括从合法来源获得新的或二手设备、专业设备或超大型设备）。具体措施由缔约国自行决定，但这一条款要求各缔约国相互合作，以便不仅要防止在本国境内使用此类材料和设备，还要防止此类材料和设备被走私至其他国家用于非法毒品制造。

　　13. 《1988年公约》表一和表二所列物质的国际贸易监测已取得一些成功；在此背景下，第13条提供了一项尚未得到充分利用的补充工具，用于打击非法毒品制造。一些国家或地区已经利用第13条的规定，用于监管和调查目的，例如欧洲联盟内部的协调工作。可以适用相关设备的生产或贸易行业自愿行为守则（类似于化学品生产或贸易行业行为守则）。