35. 单靠国家政府的行动不可能实现有效的初级预防；初级预防联络点与非政府组织相互合作十分重要。有必要在当地、国家和国际各级加强政府和民间社会之间的伙伴关系，以确保稀少的资源得到尽可能高效率的使用，并提高为降低吸毒流行率所作努力的效力。向儿童和青年提供帮助并习惯于同社区代表携手工作的可靠的非政府组织最有能力在当地一级提供循证的、文化上适宜的预防。在某些区域，非政府组织的工作正不断得到评价，符合高质量标准，这一趋势应受到鼓励。非政府组织在这一领域的大规模直接参与使其具有决策一级政府代表应予以顾及的重要视野。

　　36. 预防吸毒战略必须提出明确的目标、目的和成果：

　　. 在任何一组青少年人口中，都有一大群不吸毒或偶尔吸毒的人；这些人将得益于倡导不吸毒的措施和信息。其中一些青少年具有优势或保护因素，将得益于广泛普遍的预防措施；其他一些青少年因具有一个或多个风险因素而更有可能吸毒。各国政府可能倾向于将其有限的资源分配给其中一个或另一个人口群体，但最好是给这两个群体都指定资源。普遍预防干预措施往往效果有限（即此类干预措施与不对其加以采用的情况相比，仅可防止很少比例的人口开始吸毒）；不过，由于这些措施是为所有人口服务的，上述人口比例可能体现为很多人，从而提供重要的公共卫生惠益。以脆弱人口群体为目标可使干预措施更加密切地适应特殊人口群体的需要。

　　. 长期成果说明中使用的关键词语包括“预防吸毒”、“延迟吸毒”、“在偶尔吸毒者中倡导不吸毒”和“防止从偶尔吸毒转向严重吸毒”。可能有助于实现这些长期目标的更为直接的成果包括“发展与健康相关的生活技能”、“建设保护因素”、“促进复原率”和“促进个人或组织能力”。一项战略的所有要素（例如指标、目标和活动）均需在一个问责制框架内从符合逻辑的方式联系起来。

　　37. 各国政府和其他利益悠关者（如学校、青年机构、媒体、宗教团体、警方、社区联盟和私营部门）需要强调对初级预防工作采取循证办法。大多数预防研究和评价工作继续在少数国家中开展。这是一个令人关切的问题，因为预防活动必然受到其社会和文化背景的影响。为超越这一情形，各国政府和全世界的供资机构需要担负更大的责任，例如途径是就已表明在其他地方显示有希望或有效的干预措施进行研究。这意味着向预防吸毒方案的设计、执行和评价提供更多的资源（例如供资、技术援助）。

　　38. 在当地一级，负责预防吸毒方案的人员应当努力提高其工作质量。这意味着他们应当能够表明，所查明的需要得到满足、活动已按计划得到实施（例如达到了预期的个人人数和类型、活动产生了所希望的变化或成果（例如吸用大麻的学生人数减少）以及以合理的代价实现了变化等。如果当地组织者采用一项已发现在其他地方行之有效的方案，他们在使该方案适应当地文化和环境时需要保留其核心要素。随着全世界的方案制订者不断地评价和分享其工作，对不同人口和文化中有效发挥作用的因素的理解将得到大大加深。

　　39. 一些国家政府和研究机构出版了科学证据概要，以指导预防战略和活动。这些良好做法准则很有助益。这些准则可用作预防标准的基础，为高质量的预防提供基准。此类标准在由用以支持持续改进的资源予以加强时，就可能提高预防工作的总体质量。为提高方案制订和做法的质量而做出的努力具有使预防工作队伍专业化的效应。这不仅为社会提供更好的服务，而且为预防工作人员提供重要支持，给予他们更明确的身份和职业道路。在一个强调质量标准的环境中，将较容易地保留预防工作人员及建设组织能力。有关的国际当局可鼓励这一发展，途径是与各国主管机关、专家、服务提供者和青少年协商，制订有效初级预防的国际原则。此类指导原则可促成制订广泛标准和质量标准，供各国政府用于监测和报告其在初级预防方面的绩效。

　　40. 要实现初级预防的潜力，社会需要从言谈转向行动。预防往往是受到赞扬，却得不到多少支持。在对所见到的毒品相关“危机”做出反应时，各国政府往往优先做出诸如单独的媒体宣传活动或加强执法等强有力但却短命的反应。各国政府需要打破往往以对毒品问题做出被动反应为特点的从恐慌到冷漠的循环。为了长期保持对预防战略的支持，各社会需要认识到，毒品问题并不是一次性危机，而是一个持续的挑战。虽然期望将吸毒及其造成的问题加以消除是不现实的，但吸毒流行率是可能得到降低的，重要的社会和经济惠益是可能得到实现的。不断进行的严格研究和实践正在显示这一道路。对造成吸毒的因素有了深入了解，符合现实的目标正在得到界定，各项初级预防活动具有成本效益的证据正在增多。现在政策制订者需要承诺拨出资源用于实施这一重要工作。

　　D. 对国家一级初级预防能力建设的建议

　　41. 为确保有效初级预防的实施，麻管局提出了下列建议：

　　. 各国政府应当设立一个明确的联络点和初级预防问责制。这将使初级预防能够同二级和三级预防一样具有自己适当的位置。

　　. 各国政府应当将初级预防纳入国家药物管制战略并使用一个公共卫生框架。公共卫生框架为预防提供科学依据，并确保造成吸毒的所有各种因素都得到处理。

　　. 各国政府应当增强所有致力于实现类似预防目标的政府部门的能力，并确保这些部门之间开展协作和建立联系。由于造成吸毒的因素各种各样，而且其中许多因素也造成其他种类健康问题或风险行为（如精神卫生问题、暴力、犯罪行为），与其他有着类似目标的政府机关的联系将促成在政府一级协调一致。

　　. 各国政府应当鼓励与预防工作有关的各群体（如家庭；学校、青年机构和非政府组织、媒体、宗教团体、警方、社区联盟和私营部门）共同努力实现预防目标。当相互关系是以开放型沟通和承诺进行协作为特点时，有限的资源即可得到最有效能和最高效率的利用。

　　. 各国政府应当建立有关机制以加深对吸毒和影响吸毒的各种因素的了解。尽可能地使预防以数据为基础非常重要。只有明确了解吸毒的目前程度和性质，才可能确定预防举措是否具有所希望的效果。

　　. 各国政府应当寻求在其法域内增进和传播关于最佳做法的知识。各国政府必须带头制订和测试创新的当地模型，并对已证明在其他地方行之有效的各种做法酌情加以调适，以确定哪些最佳做法切合当地情况。

　　. 各国政府应当加强其针对初级预防评价的承诺。在进行既可加以管理又很有用的评价方面，不仅应当有财政资源，而且还应当有技术援助以指导方案制定者。

　　. 各国政府应当发展初级预防工作队伍。这意味着将预防确立为经界定的实践领域，确保进行充分的初步和持续的培训，并促进基于实践的网络。

　　. 联合国毒品和犯罪问题办公室（毒品和犯罪问题办公室）应当同其他各方合作制订各国政府可据以衡量其初级预防工作情况的标准。合作拟订的标准可用作有意不断改进其初级预防工作的有关各方所使用的基准。

　　. 毒品和犯罪问题办公室应当与联合国儿童基金会（儿童基金会）、国际劳工组织、联合国教育、科学及文化组织、世卫组织、有关非政府组织和私营部门合作制订、宣传和传播有关资料，以帮助各国政府提高其初级预防工作的质量。

　　第二部分.  讨论毒品管制方面新出现的动态和趋势

　　一. 国际毒品管制条约的普遍适用

　　1. 麻管局注意到有些国家的政府要求联合国会员国审查国际社会迄今为止对全球毒品问题所采取的做法，其目的是采取平衡兼顾的做法，加强国际社会为了正视毒品问题的挑战及其影响而使用的战略和工具的效力。麻管局欣见并支持各国政府为力图进一步加强国际毒品管制而依照国际毒品管制公约所采取的举措。

　　2. 与此同时，麻管局关切地注意到所报告的西半球一些国家的近期声明和举措，其内容是，提议使为非医疗或科研用途而持有麻醉药品和精神药物合法化，并且对种植非医疗所用的大麻植物予以非罪化。麻管局就此十分关切地注意到乌拉圭政府向乌拉圭议会提交了一份提案，该提案将允许为非医疗用途而由国家在一项条例所确定的条款和条件下对与进口、生产、持有、储存、出售和销售大麻及其衍生品有关的活动行使管制和规范。

　　3. 麻管局希望指出，如果这一举措得到实施，即是有悖于国际毒品管制公约的规定。《1961年公约》和《1988年公约》都要求所有缔约国将对麻醉药品包括对大麻的使用完全限定于医疗和科研目的。任何一方不遵守国际毒品管制条约的规定都将对整个国际毒品管制制度的运行产生深远的消极后果。

　　4. 已经加入国际毒品管制条约的国家的政府多年来一直致力于国际毒品管制公约的目的和目标，为实施这些条约而向麻管局提供了宝贵的合作。麻管局愿意按照其任务授权继续与各国政府展开对话，以便推动普遍遵守国际毒品管制条约的规定。

　　5. 各缔约国，包括联邦制国家，不论其国内立法如何，都必须在其全部领土内实施国际药物管制条约。虽然各国的法律制度和法律传统不同，但麻管局希望提请各缔约国注意1969年《维也纳条约法公约》第二十七条（关于不得援引国内法）和第二十九条（关于条约适用于缔约国全部领土）的规定。

　　6. 在过去的几十年中，国际药物管制条约的大多数缔约国已根据这些条约的要求采取了适当的管制措施，以确保麻醉药品和精神药物仅用于医疗和科研用途。例如，缔约国之间已经达成共识，赞成严格管制大麻，这种物质不仅被列入经《1972年议定书》修正的《1961年公约》附表一，而且被列入要求采取最严格管制措施的附表四。麻管局注意到，几乎所有缔约国都已采取国际药物管制条约规定的严格管制措施。几乎普遍实施这些条约大大加强了国际社会打击吸毒和贩毒的努力。

　　7. 然而，麻管局注意到这些事态发展的一些例外情况。一些国家转向较为宽松的国家药物管制政策，这些政策不符合国际药物管制条约。例如，有些缔约国允许使用“更安全快克包”，存在所谓的“咖啡馆”以及建立和经营所谓的“药物注射室”。麻管局警告称，此类政策助长社会和法律对吸毒和贩毒的宽容，因此违反了国际药物管制条约。

　　8. 麻管局注意到，在一些国家，此类政策变化已在州和/或省级发生，联邦政府因此经常面对遵守国际药物管制条约的挑战。例如，在美国，尽管根据联邦法律，非法使用、销售和藏有大麻仍然属于非法，但越来越多的州已批准法律，试图使藏有大麻供个人使用合法化和/或对“医疗大麻”给予豁免。在澳大利亚，新南威尔士州地方当局允许建立“毒品注射室”，尽管当时澳大利亚的国家政策不支持建立这样的设施。在加拿大，安大略省高级法院和上诉法院曾多次挑战联邦一级的大麻法律，宣称加拿大的大麻法律没有效力或效果。此外，虽然联邦政府支持终止温哥华的Insite（“毒品注射室”）运作，但加拿大最高法院裁定维持Insite不受“受管制药物和物质法案”的管辖，使这种设施保持无限期开放。在另一些情况下，例如在印度，由于邦一级的法律和法规不同，联邦政府难以根据国际药物管制条约的要求履行其报告义务。

　　9. 上述情况使这些国家的政府难以履行国际药物管制条约规定的义务并确保在其全部领土实施这些条约。一些有关国家政府表示其本国法律制度阻碍他们完全遵守条约，因为其州和/或省级立法和司法机构及功能是独立的并胜过其国家或联邦立法和司法。

　　10. 麻管局强调，在一些缔约国的宪法框架中，明确授予并保障某些州、区和/或省级权力、管辖权和授权能力。加入国际药物管制条约应导致缔约国采取国家战略和措施，确保其完全符合这些条约。这些条约义务适用于每一缔约国的全部领土，包括其联邦州和/或省。

　　11. 此外，根据国际法以及国际药物管制条约所有缔约国的国际义务，州和/或省级立法和/或司法措施及行动应符合每一国家的政策和在国际层面的义务。如果一个国家，不论其宪法框架和法律制度如何，通过加入国际药物管制条约缔结国际协议，该国必须确保所有州和/或省级政策和措施不削弱其打击滥用毒品和贩运麻醉药品、精神药物及前体化学品的努力。

　　12. 麻管局希望指出，大麻政策和立法的改变主要发生在发达国家。在国际一级宣布的政府政策与在国家一级不完全实施之间的差距日益增大仍然是一个值得关注的问题。令人不安的是，虽然许多发展中国家一直致力于将其有限的资源用于根除大麻植物和打击大麻贩运，但一些发达国家却在同一时间决定容忍大麻的种植、贸易和使用，用于与国际药物管制条约的规定不同的其他用途。麻管局希望提醒缔约国，在通过这些条约时，国际社会强调了普遍性原则，因为一国违反国际共识可能危及他国实施这些条约。